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大氣污染治理如何聯(lián)手？法律機(jī)制完善迫在眉睫
大氣污染治理如何聯(lián)手？法律機(jī)制完善迫在眉睫
我會想念中國的，我會想念中國快節(jié)奏的商業(yè)生活……但是，我不會懷念的是中國的空氣污染（這也是促使我們離開的**大原因）……盡管在之前的很長時間里，在這里生活的優(yōu)點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比缺點(diǎn)要多，但在*近，這**平向另一個方向傾斜了。如果純粹為了商業(yè)的目的，我很喜歡留在這里，但是，我現(xiàn)在有自己的家庭，有兩個小孩子，我必須為他們著想。
　　
　　——Marc
　　
　　老外Marc是一位荷蘭籍企業(yè)家，他在中國曾參與創(chuàng)辦了多家公司，包括赫赫有名的土豆網(wǎng)。而就在*近，已經(jīng)在中國奮斗了13年的他，舉家遷往他國。走后，他在自己的個人網(wǎng)頁中留下了這樣一段話。
　　
　　選擇離去的Marc，正是當(dāng)下人們?yōu)樽非蟾己玫纳姝h(huán)境而輾轉(zhuǎn)奔走的縮影，折射的卻是當(dāng)下中國日益嚴(yán)重的空氣污染形勢。特別是今年初爆發(fā)的大范圍、長時間霧霾天氣，給我國的大氣污染防治工作再次敲響了警鐘，大氣污染治理已刻不容緩。
　　
　　大氣污染因?yàn)榇髿獾牧鲃有?，就像水污染一樣是很容易引起各方推諉。?yán)峻的現(xiàn)實(shí)表明，要解決我國嚴(yán)重的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題，建立一個國家層面的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制勢在必行，只有如此，才能為大氣污染治理提供組織保障，才能對各省市共同承擔(dān)治理責(zé)任產(chǎn)生硬性約束。此次國務(wù)院頒布的大氣污染防治相關(guān)措施表明，有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立已進(jìn)入到具體落實(shí)層面。
　　
　　在我們?yōu)檫@項(xiàng)新機(jī)制勾畫藍(lán)圖之前，不妨先來看看其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　歐盟大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制
　　
　　歐盟可以說是世界上實(shí)施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控*為成功的地區(qū)。
　　
　　從1999年的哥德堡公約開始，歐盟打破了以往僅針對單一污染物控制格局，開始注重多種污染物之間的相互影響和協(xié)同控制，以控制酸化、富營養(yǎng)化、PM2.5和近地面O3為目標(biāo)，分別對SOX、NOX、VOCs、重金屬和NH3的排放上限進(jìn)行了限制。
　　
　　隨著公約的不斷簽署，除控制目標(biāo)不斷擴(kuò)展外，其覆蓋區(qū)域也從歐洲擴(kuò)展到了北美，并大范圍推動大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。2001年，歐盟制定了環(huán)境空氣計劃與聯(lián)控制度，保障其清潔空氣計劃（CleanAirforEurope，CAFE）的實(shí)現(xiàn)。截至2007年硫、NOX排放量比1980年分別下降84％和 37％，PM2.5和PM10呈同步下降趨勢。
　　
　　為**推行和實(shí)施大氣聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境監(jiān)管模式，2008年，歐盟再次頒布《歐盟環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及清潔法案》（2008/50/EC指令），設(shè)立五項(xiàng)大氣聯(lián)防控制法律機(jī)制，即區(qū)域保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)境控制質(zhì)量目標(biāo)機(jī)制、歐盟及其成員國的協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制、跨境污染防治合作機(jī)制及信息通告與報告制度，用法律手段**推進(jìn)并保障了其聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境監(jiān)管模式的有效運(yùn)行。
　　
　　聯(lián)防聯(lián)控不僅是一個概念
　　
　　開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，各地區(qū)協(xié)作實(shí)施多項(xiàng)污染物協(xié)同減排，這些工作說起來容易，做起來難度不小。建立大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，首先要解決產(chǎn)業(yè)升級問題、新興產(chǎn)業(yè)布局問題，這些問題的實(shí)質(zhì)是利益分配。沒有利益的保障，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制很難持續(xù)。各地區(qū)間巨大的利益調(diào)整問題，沒有中央政府的出手顯然是無法解決的，這也決定解決大氣污染，首先要建立國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。
　　
　　在京津冀來說，北京、天津就先后與河北簽訂了合作框架協(xié)議，從支持河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面，幫助河北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型從根本上淘汰落后產(chǎn)能而又不影響甚至幫助地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣的模式才是聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制長效運(yùn)行的根本。
　　
　　在我國的現(xiàn)實(shí)背景下，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是被廣范圍需求的。當(dāng)然，從廣義上來講聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不僅僅存在于行政區(qū)域之間，也存在各部門、各地區(qū)中。更多的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制出現(xiàn)能夠有效的解決推諉之事，提高辦事效率。所以我們期盼更多的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的出現(xiàn)。
　　
　　聯(lián)防聯(lián)控的核心是“五個統(tǒng)一”
　　
　　“聯(lián)防聯(lián)控，從世界上看，是行之有效的。我們國家應(yīng)該也能做到，但是現(xiàn)在還沒有這樣的機(jī)制。”中國工程院院士、我國有名環(huán)境化學(xué)家王文興介紹道，上世紀(jì)七十年代，歐洲就簽署了《長距離越跨國界大氣污染物公約》，依據(jù)各國對大氣污染的貢獻(xiàn)大小，科學(xué)制定、分配污染物消減量等?，F(xiàn)在，歐盟的二氧化硫的年排放量已經(jīng)從高峰時期的3700萬噸降到了400萬噸左右。
　　
　　經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。是知易行難。王文興認(rèn)為，每個地區(qū)發(fā)展水平不同，考慮的問題也不同。在一些貧困地區(qū)，確實(shí)還會為了“吃飯”，污染一點(diǎn)也得做。但國家必須從大方向上作戰(zhàn)略的考慮，要用政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變，開發(fā)新能源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。我們不僅要人人談?wù)摗㈥P(guān)心大氣污染問題，更要“同呼吸、共奮斗”，每個人都行動起來，去改善我們的大氣環(huán)境質(zhì)量。
　　
　　統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的“五個統(tǒng)一”是聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的核心。由于法律制度不完善、行政管理?xiàng)l塊分割、協(xié)調(diào)機(jī)制可操作性差等問題，目前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)施效果并不盡如人意。
　　
　　2012年以來，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)開始對國內(nèi)74個城市的PM2.5展開監(jiān)測并實(shí)時上報，可以說，我們正在向著統(tǒng)一監(jiān)測和監(jiān)測結(jié)果統(tǒng)一發(fā)布的道路前進(jìn)。但是區(qū)域聯(lián)動的信息共享平臺尚未建立，區(qū)域內(nèi)霧霾預(yù)警監(jiān)測體系尚不健全，無法有效地預(yù)警預(yù)報霧霾發(fā)生、發(fā)展的過程，也就無法形成區(qū)域性應(yīng)對霧霾的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。
　　
　　而統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，環(huán)境執(zhí)法尺度、準(zhǔn)入條件不統(tǒng)一，再加上沒有統(tǒng)一的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，目前想要達(dá)到統(tǒng)一還存在困難。
　　
　　聯(lián)防聯(lián)控，我們?nèi)狈ο鄳?yīng)的機(jī)制
　　
　　整個大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制既涉及到監(jiān)管體系、科技支撐、資金投入，又涉及政策措施、協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、考核機(jī)制等方方面面，可謂包羅萬象。
　　
　　“國無法不治，民無法不立。”建立一套完備的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制并將其落到實(shí)處，*為緊迫的是從法律制度著眼。在我國目前的立法框架內(nèi)，《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但對于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建卻沒有明確的立法規(guī)定。
　　
　　正如中國政法大學(xué)法學(xué)教授、環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)所指出的，正是基于立法缺乏對聯(lián)防聯(lián)控的詳細(xì)規(guī)定，目前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制仍然處于條塊分割的狀況，還未能形成一個有效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，所以一系列聯(lián)防聯(lián)控的具體措施還難以實(shí)行。同時，他也指出，“原來我們制定的三同時制度、環(huán)境影響評價制度、征收排污費(fèi)制度，其針對性并非區(qū)域間的大氣污染問題，所以很難借助這些環(huán)境管理制度來解決區(qū)域間大氣污染的問題。所以接下來，《環(huán)境保護(hù)法》以及《大氣污染防治法》在修改時，還需要在這方面加以規(guī)定。”

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